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预算与行政

时间:2012-3-2 9:30:18    |    信息来源:财新网    |    发布者:admin

《预算法》“闭门修法”折射出深刻矛盾:政府运行模式依赖现行财政预算制度;现行财政预算制度又危害政府的执政能力

【财新网】(专栏作家 王涌)自2008年起,全国人大常委会公开征求民众对法律草案的意见已经成为常态。令人惊诧的是,最近审议的《预算法》修正案草案却不见公开,整个审议过程也显得神秘莫测。
 
目前,关于财政预算问题,民意关注的焦点已从现象深入到背后的政治根源:到底是什么引发“三公”消费乱象?是什么引发地方政府债务危机?政府财政富了,为什么民生工程却步履维艰?人们期望在预算法修订中寻找答案时,门却关上了。
 
《预算法》是极其重要的法律,其“闭门修法”的一面,折射出中国政府运行模式与财政预算制度内在的深刻矛盾,即“依赖与危害”并存:一方面,政府运行模式依赖现行财政预算制度;另一方面,现行财政预算制度又危害政府的执政能力。
 
中国政府本质上是至上而下的集权体制,政府主导社会经济各项事务,触角深入社会经济各个角落。成熟的民主法治国家行政支出主要在百姓福利,而中国政府的运行成本主要高在三个方面:一是政府主导的经济投资,如2008年的4万亿元的投资;二是对官僚阶层的隐蔽激励,如每年约1万亿元“三公”消费;三是对民间不稳定因素的防范与化解,如天量维稳经费。
 
这是典型的维稳时代的财政体制模式,它具有如下特点:
 
一是高税收与中央财政的强大。中国税负在全世界位于前列,它造就了政府丰沛的财政收入。财政收入增长高于GDP增长幅度,已是多年现实。
 
二是预算不透明。三公消费与维稳经费在财政开支占巨大比例,严重悖逆民意,真实全面公开无疑自揭黑幕、自取其辱。所以,仅此两项灰色硬开支足以扼杀预算公开的梦想。目前,预算科目设置“类”“款”“项”“目”四级,预算公开却只到“款”一级,毫无监督实效。
 
三是财政预算软约束。在维稳时代,政府内在治理机制不是建立在法治基础上,而是建立在一种隐蔽的忠诚体制之上。中央依赖地方维护政权稳定,维稳作为一项政治任务不受预算约束,这是维稳经费居高不下的根源;而中央对地方的隐蔽奖励也突破预算约束,这是“三公”消费居高不下的根源。
 
加之大量预算外资金的存在,以及国企垄断利润和政府融资平台绕过预算管道,为财政输血,以企业财务为幌逃离预算监管,成为政府实质上的“小金库”,更加膨胀了政府的烧钱欲。
 
但这种维稳时代的财政体制带来了严重问题:
 
一是财政资源分配效率低下。目前,中央政府财政收入的70%用于转移支付,每年约4万亿元,占全国财政收入40%、占全国GDP的10%,但转移支付的分配过程却无法律程序。迄今没有一部规范转移支付的法律、法规乃至规章,它如何可能有效率?
 
二是腐败滋生。地方政府不惜种种手段竞争项目,一些部门甚至采用虚构、欺诈等手段套取国家资金,挪用侵占,案例层出不穷,而地方政府因资金非地方财政支出,所以在幕后纵容和怂恿。中央政府部门因财政大权在握,又缺乏必要约束,腐败必然泛滥。
 
三是由于财务纪律松弛,地方政府债务危机日益严重。目前,地方政府债务已达10万亿元,虽多为融资平台所欠,但按目前的财政模式运行,地方政府财政瘫痪也不遥远。
 
四是政府财政扩张本质上是对民间财富的吸取,国强民穷将加剧社会裂痕。恶性循环,最终危及政权稳定。
 
总而言之,政府富了,收税能力增强了,但执政能力却未必增强。执政能力的核心之一就是预算能力,它不仅仅是征收能力,更是富有效率的财政分配能力和满足民众需求的能力。按照美国预算理论大家Allen Schick教授关于预算能力的界定和标准,中国政府的预算能力显然尚未及格。中国的财政现状更近似于18世纪从领地国家过渡到税收国家时的欧洲诸国:尽管财政收入越来越多,用于民生少,用于官僚体系的消费多,浪费和腐败丛生。
 
当然,应当看到,中国的财政预算制度一直在演进。1994年,为挽救中央财政严重危机,《预算法》诞生;1999年后的系列改革表明,政府一直在技术层面上推进预算制度现代化。但是在政治层面,却裹足不前,例如作为国家最高权力机关的人大对政府预算的监督形同虚设:人大无权修改政府预算;多种重要的财政收入与支出未纳入预算,在人大监督之外;一些巨量的政府支出无细目,人大无法实施有效监督。
 
回顾历史,许多重大事件的爆发都源于财政税收问题,如1215年英国《大宪章》的制定以议会预算限制国王的财税权;1775年美国独立战争反抗英国政府对殖民地增加税收;1644年崇祯年代明朝的灭亡起因于朝廷的财政破产。财税问题本质上是政治问题,所以,正在进行中的中国《预算法》的修订应当触及未来中国政治发展的重要问题。
 
但令人失望的是,现在《预算法》的修订过程都不透明,又如何指望它会实现真正的预算透明呢?更如何指望它实现预算制度现代化,推进中国从“税收国家”走向“预算国家”呢?1988年,美国另一位预算理论大家Aaron Wildavsky教授对美国政府说:“如果你不会预算,你又如何会执政?”20多年前的这句话,余音绕梁。

 

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